LOS PROGRAMAS Y LAS POLÍTICAS SOCIALES EN MÉXICO:
SIMPLES MIRADAS A LA POBREZA
Gabriela GUZMÁN LEON** Socióloga. Egresada de la Facultad de Ciencias Sociales de la UAS.
Resumen
Los programa sociales de combate a la pobreza en México se han aplicado
desde el sexenio de Salinas de Gortari (1988-1994), y han proseguido
hasta la actual administración de Enrique Peña Nieto. Sin embargo, los resultados
generales muestran más pobreza, menos acceso de oportunidades
e inclusión en todo el tejido social. Aunado al panorama desalentador en
el país, surge el interés por estudiar las políticas que se han implementado
a través de programas sociales para erradicar la pobreza. El presente artículo es parte de una investigación en curso, sobre el análisis interpretativo
y descriptivo del combate a la pobreza en los programas sociales como lo
Solidaridad, Progresa, Oportunidades y actualmente Prospera.
Palabra clave: pobreza, Estado, campos sociales, programas sociales.
Introducción
La pobreza es un fenómeno que limita a los individuos en tener más oportunidades
en las diversas esferas sociales (educación, salud, seguridad, trabajo). Sin acceso a los servicios básicos, la mayoría de las familias
mexicanas viven al día y no alcanza para la canasta básica. A continuación
se presenta algunos resultados de la investigación actualmente en
curso, sobre un análisis interpretativo y descriptivo del combate a la pobreza
en México, representado en los programas sociales como Solidaridad,
Progresa, Oportunidades y actualmente Prospera.
El texto se divide en tres apartados. Inicia con los antecedentes de la
Constitución de 1917 que otorga derechos sociales y en el marco de la
consolidación del Estado benefactor. En el segundo apartado se analiza
el concepto de pobreza desde Simmel (1986), Paul Spicker (1999) y
Bayón (2012), aunado a la teoría de los campos sociales de Bourdieu
en el que los individuos tienen que entrar en el juego de interacciones
y competir con sus diversos capitales. En el tercer apartado se hace una
breve descripción de los programas implementados para disminuir la
exclusión social (Pronasol, Progresa, Oportunidades y Prospera) y los
objetivos de cada programa.
En México el combate a la pobreza ha sido uno de los pilares de las
políticas del Estado. Este fenómeno se ha combatido a través de dos etapas
políticas, económicas y socioculturales del país: a principios del siglo
XX durante el poder de Carranza y la articulación de la constitución de
1917 y la consolidación del Estado de Bienestar; una segunda etapa en los
inicios del neoliberalismo en el sexenio de Miguel de la Madrid, aunque
el modelo se aplica realmente en la administración de Salinas de Gortari.
Desde 1917 se han utilizado las políticas sociales en México para la cohesión
social de la población de los distintos estratos sociales. Es así como
se van creando una diversa gama de instituciones y organismos de distinto
tipo, a razón de consolidar derechos sociales así como el Estado Benefactor.
La Constitución mexicana de 1917 es la primera acción jurídica
de derechos sociales del país.1 Múltiples fueron las instituciones sociales
creadas desde entonces, hasta que las políticas públicas se orientan hacia
el neoliberalismo y el libre mercado.
La etapa del neoliberalismo2
y la crisis económica de los ochentas se
caracteriza por el recorte al gasto público (cobertura muy limitada de seguridad
social, educación, poca inversión en infraestructura, eliminación
de subsidios). Una desconfianza hacía el Estado por las elecciones de 19883
donde resulta electo a la presidencia Salinas de Gortari, que aplicará
políticas sociales de corte neoliberal. Se privatiza más del 90 por cierto de
las empresas que eran administradas por el gobierno federal para reducir
el gasto gubernamental (vendió TELMEX al empresario Carlos Slim). Se
establece el primer Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y
se crea la Secretaría de Desarrollo Social. Con el modelo neoliberal se
abandonó la garantía de los derechos sociales y se optó por la entrada de
inversiones de mercado internacional, aunado al decrecimiento económico
y a la expansión de la pobreza en la población mexicana.
1 En los años subsecuentes diferentes administraciones introdujeron modificaciones al texto constitucional con el propósito de ampliar las responsabilidades públicas con el bienestar hasta la incorporación definitiva de los derechos sociales: a la educación primaria en 1934, a la seguridad social en 1974, al trabajo en 1978, a la salud y a la vivienda digna en 1983 y a la instrucción secundaria en 1993 (Ordoñez, 2002).
2 Con Miguel de la Madrid (1982-1988), se aplica el neoliberalismo; que se inicia con la venta y privatización de las primeras empresas paraestatales; desmantelamiento, que abarca el régimen de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y el de Ernesto Zedillo (1994-2000).
3 Salinas de Gortari llegó al poder presidencial enmedio de unas muy cuestionadas elecciones.
Sobre el concepto de pobreza
La población mexicana se enfrenta a problemáticas complejas y de carácter
estructural. Desde esta linealidad tomamos la teoría de los campos
sociales de Bourdieu que plantea como campo a un espacio social
de acción en el que convergen vínculos sociales establecidos, en el que
se encuentra el campo político, campo económico, cultural, lingüístico,
laboral, educativo, etc. Cada campo tiene sus propias reglas y los agentes
ponen en juego sus recursos para entrar en competencia con otros por sus
intereses. Cuando menciona recursos el autor hace referencia a ellos como
capitales; los agentes inmersos en los distintos campos cuentan con cuatro
capitales: económico, cultural, social y simbólico.
Bourdieu muestra cómo los individuos o “agentes” tienen una gama de
recursos para insertarse en los diferentes rubros sociales donde se construye
el lazo social. Esta teoría nos sirve para entender el proceso de la
pobreza, que es un fenómeno que ataca en los distintos campos y es una
limitante para la distribución equitativa de los recursos. Y no sólo el económico,
dado que la tendencia al achicamiento del Estado y la ruptura del
modelo benefactor reemplazado por el mercado, ha generado transformaciones
particularmente en las condiciones de vida y desarrollo humano.
Las condiciones sociales, los espacios públicos para desenvolverse son
escasos, el trabajo es precario y no abundan oportunidades que favorezcan
a la emancipación y búsqueda de integración plena en el engranaje
sociocultural e industrial.
Por su parte, Simmel destacó desde una perspectiva sociológica, que
lo relevante no es la pobreza como tal sino la interdependencia entre la
población que se designa socialmente como pobre y la sociedad de la
que forma parte (Simmel, 1986, Cp Bayón 2012). Autores como Paul
Spicker (1999), reconocen la pobreza por estos indicadores: necesidad,
estándar de vida, insuficiencia de recursos, carencia de seguridad básica,
falta de titularidades, privación múltiple, exclusión, desigualdad, clase, dependencia y padecimiento inaceptable. En esta línea agregamos los
aportes de Bayón (2012) por una sociología de la pobreza: “no se limita,
entonces, al estudio descriptivo y cuantitativo de los pobres, sino que se
pregunta por la noción misma de pobreza, ubicando a los pobres en la
estructura social y en su relación con los otros grupos sociales ”.
La autora nos menciona que la pobreza no es sólo el acceso a los servicios
sino la calidad de ellos, agregando dos causas de ello: la individual
y la colectiva. La primera se refiere cuando se culpa a la persona por su
situación y se le agregan connotaciones como flojo, que no ahorra, entre
otros. En esta concepción el Estado no tiene obligación de ocuparse de los
pobres. La pobreza colectiva se relaciona con una vida global de sociedad,
según la posición del individuo en la estructura social. Algunos de los
estudios realizados por esta socióloga, muestran que la población pobre
en México trabaja pero es una fuente de ingreso de supervivencia, no un
trabajo que le garantice los derechos sociales y una vida digna.
Para el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social (CONEVAL) la condición de pobreza se presenta cuando una persona
tiene al menos una carencia social en los seis indicadores: rezago
educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad
y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a
la alimentación. Y además su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes
y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias
y no alimentarias.
En este mismo sentido, pobreza extrema es cuando tiene tres o más
carencias de seis posibles dentro del Índice de Privación Social y que
además, se encuentra por debajo de la línea de bienestar mínimo. Las
personas en esta situación disponen de un ingreso tan bajo que aun utilizaran
por completo en la adquisición de alimentos, no podría adquirir
los nutrientes necesarios para tener una vida sana. En cambio, la pobreza
moderada es aquella que se presenta cuando una persona es pobre pero no
en extremo. La incidencia de pobreza moderada se obtiene al calcular la
diferencia entre la incidencia de la población en pobreza, menos la de la
población en pobreza extrema.
En el año 2001, la Secretaría de Desarrollo Social presentó una nueva
definición de pobreza, dividiéndola para fines de prospección en tres segmentos
o niveles principales:
- Pobreza alimentaria: aquellos hogares que no cuentan con lo suficiente para adquirir la canasta alimentaria.
- Pobreza de capacidades: aquellos hogares que no cuentan con lo suficiente para potenciar sus capacidades personales a través de la salud y la educación básica
- Pobreza patrimonial: aquellos hogares que, cubriendo los anteriores gastos, no cuentan con lo suficiente para tener una vida digna: vestido, calzado, vivienda, servicio de conservación, energía eléctrica y combustible, estimación del alquiler de la vivienda y transporte público (Sedesol, 2002).
En México 45.5 por ciento de la población vive en situación de pobreza.
Carecen de educación, salud, trabajo, y viven una desigualdad de recursos
y oportunidades para mejorar las condiciones de vida y el bienestar
subjetivo. La pobreza en términos generales se hace presente cuando hay
un decrecimiento económico y los ingresos no alcanzan para la canasta bá-
sica, además de un rezago en los campos sociales. Se manifiesta en zonas
rurales y urbanas con los mismos problemas pero en distinto grado.
De acuerdo a los resultados de la medición de pobreza de Coneval para el año 2010, cerca de la mitad de la población en México vivía en condiciones de pobreza. Una de cada tres personas vivía en pobreza moderada y poco más de una décima parte en pobreza extrema. Fueron cinco los Estados con mayores porcentajes de población en pobreza: Chiapas (78.5); Guerrero (67.6); Oaxaca (67.4); Puebla (61.2): y Tlaxcala (60.6). Entre 2010 y 2012, la proporción de personas en pobreza en el país pasó de 46.1 a 45.5 por ciento, es decir, de 53.3 a 52.8 millones de personas4.
4 Coneval (2012). Informe de pobreza en México 2012. p.15.
Los grandes dilemas que ha generado el fenómeno de la pobreza y la reconceptualización de la misma por diversas disciplinas, nos ha llevado a nuevas interrogantes y estudios, además de un bagaje de categorías e indicadores para medirla. Sin embargo, el Estado sólo ha impulsado programas asistenciales. En ellos se desglosan beneficios de los servicios básicos y un apoyo monetario, pero la pobreza no se va a aniquilar con un apoyo económico al mes, que no cubre los alimentos y gastos en salud y educación de cada una de las familias mexicanas.
Las políticas sociales bajo el modelo neoliberal
La pobreza en un problema multidimensional que limita a los individuos a que logren una posición dentro de la estructura social, y a una calidad de vida como lo es también su desarrollo personal. Es así como la pobreza se convierte en un desafío para el país y toma relevancia erradicarla. Las políticas públicas son la forma de intervención de una autoridad investida de poder público y legitimidad gubernamental, a la que corresponde dar soluciones específicas de diferentes asuntos públicos (Lahera, 2002).
En consecuencia, las políticas sociales son un tipo particular de políticas públicas que tienen como principal objetivo crear condiciones de equidad social, así como promover y garantizar el ejercicio de los derechos sociales (Ziccardi, 2008). Los mecanismos que impulsa el Estado para combatir los problemas que adolece la población son diversos, elaborando primero un diagnóstico para igualar o ayudar las privaciones de los más necesitados, y realizando después intervenciones a través de programas sociales.
Los programas sociales orientados al combate a la pobreza en México son excluyentes, es decir, están dirigidos hacia algunas comunidades o sujetos sociales aunque su objetivo principal sea erradicar la pobreza y otorgar una calidad de vida, sólo se utilizan políticas asistencialistas y no se ve el problema de carácter estructural. Por tanto, no se generan alternativas, como medios de producción, para que los grupos vulnerables tengan las bases y herramientas para un acceso a los servicios básicos y generar una inclusión5 en las dimensiones de bienestar y desarrollo social.
5 La inclusión es un proceso que favorece a los grupos vulnerables, a los desposeí- dos, brindándoles oportunidades y los mecanismos necesarios para participar en las diferentes esferas del entramado social, así generar un desarrollo fructífero y bienestar social.
En el año de 1988 se crea el Programa Nacional de solidaridad (PRONASOL), cuyo objetivo central fue atender a los mexicanos que viven en pobreza extrema en los rubros de alimentación, educación, salud y vivienda. Además tuvo como fines declarados:
- Mejorar las condiciones de vida de los grupos campesinos indígenas así como de colonos populares.
- Promover el desarrollo regional equilibrado y crear las condiciones para el mejoramiento productivo y los niveles de vida de la población.
- Incentivar y fortalecer la participación y la gestión de las organizaciones sociales y de las autoridades locales.
En agosto de 1997, durante la administración de Ernesto Zedillo, se crea el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). Similar a su antecesor, se caracterizó por combinar apoyos de largo plazo en áreas como educación, salud y alimentación para formar capital humano. El objetivo final era estimular mediante la demanda, la inversión en capital humano en las comunidades y familias más pobres, por lo que su expansión era focalizada. Se esperaba contribuir a romper los círculos intergeneracionales de pobreza extrema, asociados con los altos niveles de fertilidad, desnutrición y mortalidad infantil, y la deserción escolar en las comunidades.
En los sexenios gobernados por el Partido Acción Nacional con Vicente Fox (2000-2006) y después con Felipe Calderón (2006-2012), se instituye el programa OPORTUNIDADES6 , orientado a la población de hogares en condición de pobreza alimentaria, así como aquellos que sin exceder la condición de pobreza, presentan características socioeconómicas y de ingreso insuficientes para invertir en el desarrollo adecuado de las capacidades de sus integrantes en materia de educación, nutrición y salud (Sedesol, 2012).
6 A partir de 2010, el Programa Oportunidades opera el Programa de Apoyo Alimentario (PAL).
Su objetivo general fue contribuir a la ruptura de los ciclos generacionales de la pobreza y promover la asistencia regular a la escuela por parte de niños, adolescentes y jóvenes; así como a las citas médicas programadas y a los talleres para el auto-cuidado de la salud, con la finalidad de que las nuevas generaciones tuviesen mayor nivel de capital humano para insertarse socialmente.
El 5 de septiembre del año 2014,el presidente Enrique Peña Nieto, presentó el decreto por el que se crea la Coordinadora Nacional de PROSPERA, programa de inclusión social que tiene como objetivo regularizar la oferta institucional de programas y acciones de política social, incluyendo las relacionadas con el fomento productivo, generación de ingresos, bienestar económico, inclusión financiera y laboral, educación, alimentación y salud, dirigido a la población que se encuentre en situación de pobreza extrema (Sedesol, 2014). Algunos de los nuevos beneficios del programa son:
Educación: becas para estudios universitarios o técnicos superiores. Además, recibirán un estímulo especial de 4 mil 890 pesos para inscribirse a la universidad.Conclusiones
Salud: las familias beneficiadas con PROSPERA tendrán facilidades adicionales para afiliarse al Seguro Popular o al Seguro Médico Siglo XXI, y el Paquete Básico Garantizado de Salud crece al doble. De 13 servicios médicos básicos o intervenciones ahora cubrirá 27.
Nutrición: Las mujeres embarazadas o en lactancia y los niños de 6 meses a 5 años, recibirán nuevos suplementos alimenticios.
La inclusión financiera: a través de la Banca de Desarrollo se facilitará el acceso de más de 6 millones de mujeres beneficiarias a diversos servicios financieros, como préstamos con tasas promedio de 10% anuales, seguro de vida, cuentas de ahorro, entre otros.
Inserción laboral: los jóvenes tendrán prioridad en el Servicio Nacional de Empleo y en el Programa Bécate, que les brinda capacitación laboral.
Salidas productivas: contarán con apoyo para tener una fuente de ingresos que les permita salir de la pobreza, a partir de su propio trabajo y esfuerzo. Para ello, las familias de PROSPERA tendrán acceso prioritario a 15 programas productivos.
Podemos establecer que con todo y los programas de tipo asistencial, la pobreza en México no se ha podido disminuir y muchos menos desaparecer. En la administración de Carlos Salinas de Gortari se creó el primer Programa Nacional de Solidaridad. En el siguiente sexenio con Ernesto Zedillo se transforma a PROGRESA, y después con Vicente Fox de nuevo se altera el programa pero ahora con un enfoque humanístico “Programa de Desarrollo Humano Oportunidades”. En el año 2014, Enrique Peña Nieto anunció PROSPERA, ahora con beneficios como inclusión financiera, inserción laboral y salidas productivas.
Lo evidente es que pasadas tres décadas de combate a la pobreza a través de las políticas sociales, para obtener la inclusión social de la población y que habita en zonas marginadas, distintas administraciones federales han obtenido pocos resultados. No se han generado nuevas alternativas para la integración de los estratos más desfavorecidos de la población. Al contrario, en las últimas décadas se han generado reformas de privatización para todos los sectores y las instituciones se han fragmentado junto a la credibilidad de la población hacía todo el aparato del Estado.
La cobertura en Educación ha crecido pero también ha crecido la deserción escolar. En Salud la demanda ha crecido (nos enfrentamos a problemas graves, enfermedades como obesidad, diabetes, enfermedades respiratorias, cáncer) y las instituciones de salud pública como el IMSS o ISSTE no tienen la infraestructura adecuada, ni los medios y tratamientos para atender enfermedades exóticas.
En seguridad social estamos en una precariedad laboral, pues el trabajo no es estable. En los últimos años el país se enfrentó a la explosión demográfica. Esto es importante pues a mayor población y achicamiento del Estado, ocurre un mayor rezago en los campos sociales.
Los programas sociales del Estado, sin embargo, han sido insuficientes, con graves limitaciones por su sentido asistencialista, además de ser programas propagandísticos y con evidentes resultados fallidos. La lucha contra la pobreza debe ser con nuevas alternativas, con mayor cobertura en el gasto público, crecimiento y apertura del mercado laboral, salarios justos, acceso a los servicios, etc..
¿Por qué no han tenido resultados favorables los programas de combate a la pobreza? ¿Por qué no toda la población pobre puede acceder a estos programas? Aquí, en realidad, buscamos contextualizar la situación del México de los distintos campos económico, cultural, institucional, educativo, trabajo y de seguridad social para analizar con profundidad las flaquezas de las políticas que se han implementado y la incapacidad del Estado por atender y garantizar los derechos sociales de los individuos y grupos marginados y excluidos. Es necesario que se construyan nuevos horizontes para ir erradicando la pobreza de forma gradual, generando otras alternativas como la inserción laboral, y una mayor productividad de empresas del mercado nacional.
Bibliografía
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Bayón, M. (2012). El “lugar” de los pobres: espacio, representaciones sociales y estigmas en la ciudad de México. Revista Mexicana de Sociología, Enero-Marzo.
Bourdieu, P. (1997). Capital cultural, escuela y espacio social. Madrid: Ed. Siglo XXI Lahera, E. (2004). Introducción a las políticas públicas. FCE, Santiago de Chile.
Ordoñez, G. (2002). La política social y el combate a la pobreza en México (Tesis doctoral) Departamento de Ciencia Política y de la Administración II, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología. Universidad Complutense de Madrid.
Pérez, G. (2005). Elaboración de proyectos sociales casos prácticos. Madrid, España: Narcea. Simmel, G. (1986). El pobre. En sociología. Estudio sobre las formas de socialización, t. 2. Madrid: Alianza editorial [1908].
Spicker, P. (1999). Definitions of poverty: eleven clusters of meaning. En Gordon y Spicker, The international glossary on poverty.
Ziiccardi, A. (2008). Las políticas y los programas sociales de la ciudad del siglo XXI. Papeles de Población, Octubre-Diciembre, 127-139.
Referencias Electrónicas.
Social, D. d. (2014). Objeto, Misión y Visión del programa PROSPERA. México, D.F. https://www.prospera.gob.mx/Portal/wb/Web/objeto_mision_vision Secretaría de Desarrollo Social (05 de septiembre del 2014). Prospera, programa de inclusión social: https://www.prospera.gob.mx/Portal/wb/Web/objeto_mision_vision Secretaría de Desarrollo Social (23 de noviembre 2012). Programa oportunidades: https://www.prospera.gob.mx/Portal/wb/Web/poblacion_ objetivo_movil Coneval. Medición de pobreza 2012. México. Consultado: 25/05/2015. http://www.coneval.gob.mx/Medicion/MP/Paginas/Pobreza-2012. aspx Comisión económica para América Latina y el caribe:http://www.cepal. org/e
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