LA DIMENSIÓN SOCIAL DE LA SUSTENTABILIDAD
EN EL DESARROLLO AGRÍCOLA DE MÉXICO
Brianda Elena PERAZA NORIEGA*
Álvaro LLAMAS GONZÁLEZ **
Darío Alejandro ESCOBAR MORENO**
Joel CERVANTES HERRERA**
* Doctora en Economía. Profesora e investigadora de Tiempo Completo de la Facultad de Ciencias Sociales de la UAS.
** Docentes e investigadores de la Universidad Autónoma Chapingo, Centro Regional Universitario Centro Norte, Zacatecas
Introducción
La agricultura mexicana adolece de una diversidad de problemas que el
gobierno asume como responsabilidad y como parte de su proyecto de
nación, para ser atendidos mediante los instrumentos que el gobierno tiene
para ello, entre los cuales destacan la normatividad y las políticas públicas
dirigidas a este sector productivo. La degradación ambiental asociada
a las actividades agropecuarias representa hoy uno de los problemas
más importantes de este sector. Tanto la normatividad ambiental como
los programas de política pública del gobierno mexicano reconocen la
gravedad de este problema, y en ambos instrumentos se asume que una
de las prioridades para el campo mexicano consiste en elevar los niveles de sustentabilidad de la agricultura. Lograr una agricultura sustentable es
uno de los objetivos más importantes declarados de manera recurrente por
el gobierno mexicano.
En la concepción más importante de la sustentabilidad, el desarrollo sustentable
está integrado por las dimensiones ambiental, económica y social.
Entonces, no puede hablarse de desarrollo sustentable si no se atienden los
factores ecológicos, económicos y sociales, de la agricultura en este caso.
En este trabajo se plantea la interrogante de la relación entre la dimensión
ecológica y social que se asume en la política pública de México para
el desarrollo agropecuario. ¿La estrategia del gobierno mexicano se centra
en atender los rezagos sociales como medio para mejorar los niveles de
sustentabilidad ecológica de la agricultura, o la atención a los factores
sociales y ambientales son dos fines en sí mismos e independientes el uno
del otro? De la visión que se asuma de esta relación depende la orientación
de los programas de gobierno y su efectividad para alcanzar la meta de
una agricultura más sustentable.
La Ley de Desarrollo Rural Sustentable y el Programa Sectorial de Desarrollo
Agropecuario, Pesquero y Alimentario 2013-2018 (PSDAPA) son
dos instrumentos clave para entender la manera en que el gobierno mexicano
asume y enfrenta la problemática ambiental de la agricultura. En estos
dos instrumentos se contemplan estrategias y acciones encaminadas a
atender los problemas ecológicos, económicos y sociales del sector agrícola
del país. Mediante el análisis de estos dos instrumentos para la atención
a los problemas ambientales de la agricultura, se pretende tener elementos
suficientes para entender la visión que el gobierno mexicano asume de la
relación entre los factores sociales y los problemas ambientales.
Problemática del sector rural en México
De la población total de México, el 23% vivía en las zonas rurales en
2010. Casi el 60% de los mexicanos que viven en pobreza extrema se
encuentran en el medio rural, donde el analfabetismo alcanza el 15.6% de
su población, contra el 4.3 % en zonas urbanas (ONU, 2011). Según este
estudio, en las zonas rurales persisten rezagos en el acceso a servicios y
derechos básicos como la salud y la educación, además de la pronunciada
desigualdad de género.
Según datos de CONEVAL, para 2012 existían en
México 53.3 millones de personas en condición de pobreza, ubicándose
41.8 millones en pobreza moderada y 11.5 millones en pobreza extrema.
Según datos reportados por el Programa Especial Concurrente para
el Desarrollo Rural Sustentable, 40.1% de la población rural se ubica
en condición de pobreza moderada y 21.5% en pobreza extrema. Otros
problemas críticos del medio rural son la pulverización de la propiedad,
el envejecimiento de la población relacionada con la producción
agrícola, el acceso al agua, fuentes de financiamiento y tecnología, y la vulnerabilidad ante riesgos de tipo climático, además de condiciones
muy restrictivas en el acceso a servicios de vivienda, salud y educación.
Persisten también la inequidad de género y otras injusticias como la violación
a los derechos humanos de la población más vulnerable debido a
su difícil condición económica.
En el sector rural, la agricultura es la principal actividad económica. De
las 194.8 millones de hectáreas de territorio nacional, 22.2% se destinan
a la agricultura (CRECE, 2011) y se practica en 6.4 millones de unidades
de producción (UPA), con una extensión promedio de 8 hectáreas. Y 2.1
millones de UPA son de 3 hectáreas o menos, dificultando con ello el acceso
a los paquetes tecnológicos convencionales. De las 30.2 millones de
hectáreas dedicadas a la agricultura, 10.8% cuenta con sistemas de riego,
83% de temporal y 6.2% combina riego y temporal (CRECE, 2011)
El crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) agrícola, pecuario,
forestal y pesquero en conjunto ha sido del orden de 1,1% desde 2000
(FAO-SAGARPA, 2013). En comparación, la economía nacional creció
1.5% anual durante los últimos diez años (El Economista, Sep 29, 2015).
En las últimas décadas, el campo mexicano no ha sido capaz de satisfacer
la demanda nacional de alimentos. La brecha entre la importación de granos
y la producción interna se ha incrementado, de tal modo que el déficit
de la balanza comercial agroalimentaria alcanzó en 2011 la cifra de 5 mil
millones de dólares anuales, al mismo tiempo que ha aumentado la tasa de
migración del campo hacia las ciudades y hacia Estados Unidos.
Aunado a los problemas económicos y sociales del sector rural, en las
últimas décadas también se han manifestado con mayor intensidad una
serie de fenómenos climáticos adversos, ligados por numerosos estudios
al cambio climático global. Estos fenómenos incluyen sequías, inundaciones,
cambios en los patrones de precipitaciones, degradación de los suelos
y pérdida de biodiversidad (CRECE, 2011).
El desarrollo sustentable
Desde 1987, a partir del Informe Brundtland, se asume que el desarrollo
sustentable es aquel que responde a las necesidades del presente de
forma igualitaria pero sin comprometer las posibilidades de sobrevivencia
y prosperidad de las generaciones futuras. También se entiende que
el desarrollo sustentable está integrado por las dimensiones ambiental
o ecológica, económica y social. A partir de estas dos consideraciones
queda claro que, en la concepción más ampliamente aceptada de la sustentabilidad,
el componente social es uno de los tres elementos esenciales
del desarrollo. Sin embargo, la relación entre estas tres dimensiones es un
tema de debate, ya que algunas concepciones dan prioridad a los factores
ecológicos, otras a los económicos, y muy pocas se inclinan hacia la parte
social de la sustentabilidad.
Sustentabilidad ecológica y sustentabilidad social
Hay dos maneras en las cuales puede asumirse una relación causal entre la
sustentabilidad social y la sustentabilidad ecológica:
- Cuando se mejoran los niveles de sustentabilidad social, se consigue una mejoría en los niveles de la sustentabilidad ecológica.
- La sustentabilidad social es un fin en sí mismo, independiente de la sustentabilidad ecológica. Ambas deben mejorarse, de forma independiente.
Si se asume que la postura 1 es la correcta, entonces la atención a los
factores sociales es uno de los medios para mejorar la sustentabilidad
ecológica. De modo que si se mejoran factores como ingreso y empleo,
acceso a la educación, igualdad política y participación ciudadana, se
conseguirá una mejora en los estándares ambientales, es decir, se reduciría
el nivel de degradación de los suelos y de contaminación de agua,
menor uso de pesticidas y uso adecuado de los recursos naturales. Así,
la atención a los factores sociales constituyen un medio para alcanzar la
sustentabilidad ecológica.
Si en cambio se acepta la visión de que la mejora de las condiciones
sociales de la población es un fin en sí mismo, y que es independiente de
la atención a los problemas ambientales, no tiene sentido emprender estrategias
y acciones de atención a los problemas sociales como medio para
lograr una mejor calidad ambiental.
Cuadro 1. Factores ambientales impactados por la agricultura.
Fuente: Llamas (2011).
Se trata pues, de dos motivaciones distintas para atender los problemas
sociales y ambientales: o se atienden los problemas sociales para mejorar
los niveles de sustentabilidad ambiental, o se atienden al mismo tiempo
y por separado. La pregunta es: ¿Cuál de estas dos perspectivas asume
el gobierno mexicano en relación al ámbito del desarrollo rural? De la
respuesta depende la naturaleza y alcance de los programas y acciones de
gobierno para alcanzar mayores niveles de sustentabilidad agrícola.
Criterios de sustentabilidad ambiental
La agricultura es la principal fuente de gases de invernadero de origen
humano. Pero también es fuente de otros impactos ambientales en diversos
componentes de los ecosistemas naturales. El cuadro 1 muestra una
relación de los factores ambientales impactados por la agricultura y los
efectos específicos observables, que son la evidencia de la degradación
ambiental asociada a la agricultura.
Criterios de sustentabilidad social
Mientras que el significado de la sustentabilidad ecológica y económica
no suscita demasiados desacuerdos, no sucede lo mismo con la sustentabilidad
social (Littig & Grießler, 2005), en torno a la cual se han planteado
diversos conjuntos de criterios y principios para tratar de establecer una
definición congruente y debidamente sustentada. Según Omann y Spangenberg
(2002: 5), existe una falta de claridad conceptual en relación a lo
que se entiende por la sustentabilidad social. Los aspectos que se incluyen
en esta categoría varían de un autor a otro, y de un país a otro. En Alemania
se pone énfasis en el trabajo, las oportunidades de empleo, la salud y la seguridad,
mientras que en Holanda se da prioridad al consumo, las cuestiones
de género y de la vejez. Inglaterra y Escandinavia enfatizan la pobreza.
Si se asume el criterio de que la dimensión social del desarrollo sustentable
tiene como objetivo principal la calidad de vida de las personas, entonces
se puede plantear un conjunto de factores componentes tales como
el acceso a un trabajo bien remunerado y a los sistemas de seguridad social,
además de otros factores como la educación y el consumo (Omann &
Spangenberg 2002). Pero tampoco hay unanimidad en torno a los criterios
que deben considerarse para conformar un concepto de la sustentabilidad
social. A continuación se presentan varios casos de esta diversidad de opiniones,
en cada uno de los cuales la pobreza es parte integrante, sea de
manera explícita o implícita.
a) Una primera modalidad de criterios para la sustentabilidad social
consiste en un conjunto de principios aspiracionales, metas, cuyo
cumplimiento daría como resultado un cierto nivel de sustentabilidad
social. McKenzie (2004) propone que estos principios podrían ser equidad, interconexiones, calidad de vida y democracia y
gobernanza. Mckenzie define a cada uno de estos principios de la
siguiente manera:
- Equidad. La comunidad provee oportunidades y satisfactores similares a todos sus miembros, en particular a los más pobres y los más vulnerables. La equidad es el principio de mayor categoría, a través del cual se miden el resto de los principios.
- Diversidad. La comunidad promueve la diversidad.
- Interconectividad. La comunidad prove procesos, sistemas y estructuras que promueven a interconectividad en los niveles formal e informal e institucional.
- Calidad de vida. La comunidad asegura la satisfacción de las necesidades básicas para todos sus miembros, a nivel individual y comunitario.
- Democracia y gobernanza. La comunidad provee procesos democráticos y estructuras de gobierno abiertas y con rendición de cuentas. El principio de equidad señala directamente que la eliminación de la pobreza es el factor más importante de este criterio de sustentabilidad social.
- Autodeterminación de la forma de vida
- Satisfacción de las necesidades básicas
- Acceso a un sistema de seguridad social confiable y suficiente
- Igualdad de oportunidades para participar en la sociedad democrática
- Posibilidad de participación en proceso de innovación social
- Suministro básico. Satisfacción de las necesidades básicas (habitación, alimentación, ropa, salud), y seguro contra riesgos centrales (enfermedad, invalidez).
- Seguridad de subsistencia.
- Igualdad de oportunidades para todos los miembros de la sociedad, particularmente respecto a la educación, empleo e información.
- Recursos sociales, relacionados con la cohesión social, tolerancia, solidaridad y habilidad de integración, orientación hacia el 93 bienestar social, y potencial para resolver conflictos de forma pacífica.
Componente social de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable
En la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (2001) se define el propio concepto
de desarrollo rural sustentable, y se incluye a la dimensión social
como una parte central de este concepto. A continuación se presenta un
conjunto de elementos contenidos en esta ley que dan cuenta de la sustentabilidad
social como parte del desarrollo rural sustentable.
- En la LDRS se define al desarrollo rural sustentable como el mejoramiento integral del bienestar social de la población y de las actividades económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos de acuerdo con las disposiciones aplicables, asegurando la conservación permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio.
- El artículo 4º señala que el Estado deberá impulsar un proceso de transformación social y económica que reconozca la vulnerabilidad del sector y conduzca al mejoramiento sostenido y sustentable de las condiciones de vida de la población rural, a través del fomento de las actividades productivas y de desarrollo social que se realicen en el ámbito de las diversas regiones del medio rural, procurando el uso óptimo, la conservación y el mejoramiento de los recursos naturales y orientándose a la diversificación de la actividad productiva en el campo, incluida la no agrícola, a elevar la productividad, la rentabilidad, la competitividad, el ingreso y el empleo de la población rural.
- En el artículo 5º se señala que el Estado deberá impulsar políticas, acciones y programas en el medio rural para Promover y favorecer el bienestar social y económico de los productores, de sus comunidades, de los trabajadores del campo y, en general, de los agentes de la sociedad rural con la participación de organizaciones o asociaciones, especialmente la de aquellas que estén integradas por sujetos que formen parte de los grupos vulnerables referidos en el artículo 154 de la presente Ley, mediante la diversificación y la generación de empleo, incluyendo el no agropecuario en el medio rural, así como el incremento del ingreso. Estas acciones también estarán encaminadas a valorar las diversas funciones económicas, ambientales, sociales y culturales de las diferentes manifestaciones de la agricultura nacional.
- El artículo 15 plantea que El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable fomentará acciones en materia de educación para el desarrollo rural sustentable; la salud y la alimentación para el desarrollo rural sustentable; la vivienda para el desarrollo rural sustentable; el combate a la pobreza y la marginación en el medio rural; y la equidad de género, la protección de la familia, el impulso a los programas de la mujer, los jóvenes, la protección de los grupos vulnerables, en especial niños, discapacitados, personas con enfermedades terminales y de la tercera edad en las comunidades rurales. También se incluyen acciones como el impulso a la educación cívica, a la cultura y la legalidad, además de la organización social y la paz social.
- El artículo 154 mandata al gobierno federal a impulsar una adecuada integración de los factores del bienestar social como salud, seguridad social, educación, alimentación, vivienda, equidad de género, atención a los jóvenes, personas de la tercera edad, grupos vulnerables, jornaleros agrícolas y migrantes, los derechos de los pueblos indígenas, la cultura y la recreación; mismos que deberán aplicarse con criterios de equidad.
- El artículo 155 instruye la atención a los grupos vulnerables de las regiones de alta y muy alta marginación, caracterizados por su condición de pobreza extrema. En el artículo 156 se incluye en estos grupos a las etnias, mujeres, jornaleros, adultos mayores y discapacitados.
- Finalmente, el artículo 163 plantea el impulso de programas especiales para la defensa de los derechos humanos y apoyos a la población migrante.
En el PSDAPA se asume como visión estratégica que, para el desarrollo
agropecuario y pesquero es necesario construir un nuevo rostro del campo
sustentado en un sector agroalimentario productivo, competitivo, rentable,
sustentable y justo, que garantice la seguridad alimentaria del país (DOF,
2013: 13). Se reconoce que, entre los principales rasgos deseables de la
agricultura, la sustentabilidad debe estar incluida. Y sustentable significa,
para este programa, que se pueda elevar la producción y la productividad,
cuidando al medio ambiente y los recursos naturales.
El PSDAPA está estructurado en torno a cinco objetivos, de los cuales
el número 4 está orientado a impulsar el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, atendiendo la sustentabilidad ecológica.
El objetivo 5 se enfoca en erradicar la carencia alimenticia en el medio
rural, enfocándose en la sustentabilidad social.
Para cumplir el objetivo 4 se plantean cinco estrategias, cada una de
ellas a través de un conjunto de líneas de acción. Estas estrategias son
las siguientes:
- Promover la tecnificación del riego y optimizar el uso del agua.
- Impulsar prácticas sustentables en las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola.
- Establecer instrumentos para rescatar, preservar y potenciar los recursos genéticos.
- Aprovechar la biotecnología con base en rigurosos análisis científicos, cuidando nuestra riqueza genética, la salud humana y el medio ambiente.
- Promover el uso y aprovechamiento de la bioenergía en el sector para la sustentabilidad.
- Aumentar la superficie agrícola bajo riego tecnificado y modernizar la infraestructura actual.
- Impulsar la reconversión de cultivos hacia especies agrícolas de menor consumo de agua y mayor valor de mercado.
- Promover acciones para la recarga de acuíferos y la cosecha de agua de lluvia.
- Impulsar prácticas de conservación de suelo y agua, así como labranza de conservación.
- Impulsar aplicación de biofertilizantes y control biológico de plagas.
- Acciones para reducir la emisión de gases de efecto invernadero.
- Conservar la biodiversidad genética.
- Promover el uso de energías alternativas y de bioinsumos.
Adicionalmente a los 5 objetivos antes señalados, en el PSDA se
plantean un conjunto de estrategias y líneas de acción transversales, de
las cuales el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y
no Discriminación contra las Mujeres está vinculado a la sustentabilidad
social. Dentro de las líneas de acción para atender este objetivo, se
plantean algunas como las siguientes:
- Desarrollar códigos de conducta de los prestadores de servicio para atender a las mujeres sin discriminación.
- Promover el liderazgo y participación significativa de las mujeres en cargos y puestos de toma de decisiones.
- Impulsar la paridad en la asignación de puestos directivos en gobiernos federal, estatal y municipal, así como en organismos autónomos.
- Promover la igualdad de género en estatutos, normas y procedimientos de las organizaciones productivas y sociales pertenecientes al Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable.
- Incrementar la participación de mujeres en la definición, ejecución y evaluación de programas y proyectos de los que son beneficiarias.
- Eliminar el lenguaje sexista y excluyente en la comunicación gubernamental.
- Generar fuentes de ingresos para las mujeres en comunidades con altos índices de marginación, involucrándolas en proyectos productivos.
- Promover el acceso de las mujeres a la propiedad de tierra, agua, tecnología e información de mercados para fines productivos.
- Fortalecer el desarrollo de capacidades en adultas mayores, jóvenes, adolescentes y niñas en hogares con jefatura femenina, principalmente indígenas, rurales y pobres.
- Incorporar la perspectiva de género en las políticas ambientales y la normatividad ambiental, así como de las políticas públicas en general.
Conclusiones
La LDRS y el PSDAPA comprenden la atención a una gran cantidad de
factores sociales que se reconocen como componentes de la sustentabilidad social en la mayoría de los autores sobre el tema del desarrollo sustentable.
Puesto que todos estos componentes están en estos dos instrumentos
centrales de la sustentabilidad de la agricultura, se debe entender que, en
la concepción del gobierno mexicano se asume la postura de que, atendiendo
la dimensión social de la sustentabilidad, se contribuirá a mejorar
los niveles de sustentabilidad general de la agricultura. Es decir, atendiendo
de manera prioritaria los servicios a la población rural, especialmente
la más vulnerable, en materia de factores como la vivienda, la salud, la
educación y la nutrición, así como mejorando otros indicadores de la calidad
de vida como la equidad de género, la participación de las mujeres en
el diseño, operación y evaluación de los programas y acciones de política
pública, y mejorando los niveles de ingreso de la población rural, se va
a conseguir mejorar los estándares de los indicadores de sustentabilidad
ambiental ligados a la agricultura, tales como la adopción de tecnologías
de menor impacto ambiental, conservación de suelo y agua, reducción
del uso de pesticidas químicos y protección de los ecosistemas y de los
recursos naturales.
Por otra parte, en el PSDAPA queda muy claro que la estrategia para
mejorar la sustentabilidad de la agricultura está centrada en el aumento de
la productividad y la reorganización de los productores en torno a conglomerados
de tipo empresarial, los denominados clústers, que es un enfoque
que coloca el peso mayor en los factores económicos de la sustentabilidad.
Al parecer, en las políticas públicas ambientales se asume que la mejora
en los niveles de ingreso de los productores agrícolas y de los grupos de
atención prioritaria de las zonas rurales, tales como las mujeres, los ancianos,
la población indígena y los migrantes, va a traer como consecuencia
una mejora en los indicadores de sustentabilidad social antes señalados, lo
que a su vez se va a traducir en mayores niveles de sustentabilidad ecológica de la agricultura.
Sin embargo, por una parte no está claro si esta suposición está sentada
en bases firmes que sean producto de la experiencia de otros países. Y
falta ver si toda esta estrategia planteada en los documentos de la política
ambiental se va a llevar a la práctica de manera efectiva, lo cual se antoja
muy difícil en las condiciones políticas y sociales del sector rural de México. La historia demuestra que en las últimas décadas se ha destinado
una enorme cantidad de recursos a través de programas de gobierno para
incrementar la productividad y el ingreso de los productores rurales, pero
los niveles de pobreza y marginación de la población rural, en especial
aquella ligada a la agricultura, no han mejorado, e incluso han empeorado
en muchos indicadores.
La palabra asentada en los documentos de la política pública no es
suficiente para mejorar los niveles de sustentabilidad de la agricultura en
México. Hace falta una visión de Estado de largo alcance y un compromiso
político para implementar todas estas estrategias y acciones declaradas en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y en el Programa Sectorial de
Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario. Y eso no parece que
pueda ocurrir en las circunstancias actuales de México.
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